“一抓就死，一放就乱”的“分权难题”何解-来谈经济-财新网

提要

本文将从财政分权和官员绩效考核两个角度，探讨如何做活中央和地方“两个积极性”。

对任何大国而言，央地分权都是必须面对和解决的难题。

大国地域辽阔，人口众多，中央政府不可能事无巨细亲力亲为，因而必须采取某种形式的分权，将某些事情的执行权或者决策权下放到地方层面。借此，中央不但可以减轻自己的决策压力，而且也有助于提高地方的积极性，让它们能够基于所掌握的分散信息，制定和实施各种符合地方资源禀赋或者制度文化传统的差异化发展政策。

但向地方分权必然会产生所谓的代理问题，即地方会凭借它们所拥有的信息优势，做一些并不符合中央目标的事情。比如说，各地方可能只关心本地福利或者经济发展，但中央政府则需要站在“全国一盘棋”的高度，充分考虑地区之间的平衡关系，因而在很多时候，中央政府可能出于总体公平的考虑而牺牲一些局部的效率。

综合上述两方面效应，其结果就是“一抓就死，一放就乱”的“分权难题”；而如何理解和破解这个分权难题，关键就是如何处理好中央和地方的“两个积极性”。

关于中央和地方“两个积极性”的问题，最早是1956年毛泽东同志在著名的《论十大关系》提出并做了精辟论述的：

“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多”，所以，“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情”。

最近，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）对“两个积极性”做了最为深入的论述。为了健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制，需要

“理顺中央和地方权责关系，加强中央宏观事务管理，维护国家法制统一、政令统一、市场统一。适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权，减少并规范中央和地方共同事权。赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作。按照权责一致原则，规范垂直管理体制和地方分级管理体制。优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系。”

根据一篇解读《决定》的重要文章：

“纵观党的十一届三中全会以来改革开放的伟大实践，从实行农村家庭联产承包、乡镇企业异军突起到打赢脱贫攻坚战、实施乡村振兴战略，从兴办经济特区、沿海沿边沿江沿线和内陆中心城市对外开放到设立自由贸易试验区、开展综合配套改革试验，从搞好国有企业、发展个体私营经济到深化国资国企改革、发展混合所有制经济，从经济体制改革到党和国家机构改革，无不体现了发挥两个积极性的基本要求”。

但对照现实情况可以发现，随着近年来国内外经济环境发生深刻变化，两个积极性之间不匹配、不协调的问题依然存在，甚至有凸显的趋势。特别地，随着中国经济进入新常态，经济下行压力不断增加，如何“稳增长”日益成为亟待破解的重大问题。

尽管经济下行压力增大有很多原因，但其中特别值得关注是地方的积极性显得相对不足，这其中既有因为央地之间财权事权划分不清、政府间财政转移支付和财力匹配机制不完善，导致地方缺乏足够财力来发挥积极性的问题，也有一些地方官员因为缺乏担当意识或者激励目标不明确等主客观因素所导致的“懒政”、“庸政”、“不作为”问题。

有识于此，这篇文章将主要从经济学视角切入，从两个方面深入探讨如何“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”这一宏大主题。

1、从央地财政分权的角度考察做活两个积极性的“财政能力”问题。

讨论此问题，自然的起点是1994年的分税制改革，因为这是改革开放以来中国央地财政分权实践的分水岭。

在此之前，中国主要采取了以“承包制”等为特征的“放权让利”改革，这种“强力合同”(High-power Contract)非常有效地解决了原有计划体制下农民、企业以及地方政府积极性普遍不足的问题，但也导致“两个比重”，即财政收入占国民收入的比重以及中央财政占整个财政的比重持续下降。

比如，根据中国统计年鉴(1996)，财政收入占国民收入的比重从1985年的23.18%持续下降到了1994年的10.54%；与此同时，1992年中央财政占整个国家财政的比重只有28%，而中央政府与地方政府在财政关系上是入不敷出的，即中央向地方的税收返还超过了中央从地方征收的税收收入。

对于中国这样一个地区间差异巨大的大国而言，两个比重过低是极其危险的。正因如此，1994年分税制改革的基本出发点是提高两个比重，尤其是提高中央政府的控制力。与之相对应，从1994年分税制改革之后，中国央地财政分权走上了“再集中”(Recentralization)的轨道。

现在回头来看，分税制为我国建立现代财政制度奠定了良好基础，但由于分税制改革之后地方政府的支出责任依然沿袭了分税制改革之前的界定，这导致地方政府在财政收入和财政支出之间具有比较大的缺口，而中央与地方财政在事权和支出责任划分上也存在诸多不清晰、不合理、不规范的问题。

既然分税制在本质上提高了中央财政收入而支出责任并没有随之而做相应的重新划分，其结果就是地方不对称地承担了许多本来应该由中央政府承担的职责。特别地，由于许多涉及全局性资源配置支出责任划分给了省及省以下政府，地方自有财力与其支出责任之间的差距很大。

按照马斯格雷夫的经典分析，在央地分权的框架下，中央在征税方面具有比较优势，而地方在提供地方公共品方面具有比较优势，故从财政收入和支出两条线本身效率的角度出发，就会存在央地之间纵向财政失衡的问题。

而近年来技术条件以及中国社会基本矛盾变化更是加剧这个问题。

一方面，随着信息技术的快速发展以及税基的跨界流动性增加，中央政府相对于地方政府在税收征管方面的比较优势不断增加了；

而另一方面，随着经济发展程度提高，社会需求呈现出日益多元化的特征，尤其是不同地区民众对地方服务需求的异质性不断提高，进而提高了地方政府在提供地方公共服务方面的比较优势。

综合上述两种效应，央地财政分权就呈现出“财权不断上收而事权不断下沉”的问题；与之对应，地方政府为了弥补不断增加的支出缺口，开始着力拓展新的收入渠道，其中最为重要的方式就是大力开发房地产，以便获得以“土地出让金”为特征的“土地财政”，而这又最终造成了“一业兴，百业衰”为特征的房地产“绑架”中国经济的巨大难题。

解决上述问题，关于在于如何优化央地之间财权和事权划分以及财力匹配。解决办法不外乎几种思路：

一是增加中央的事权，尤其是牵涉到跨区外部性的一些事务。

这里面又分很多种不同的类型。首先是跨区污染。其中不但包括一个地方向另一个的单向跨界污染，如河流上游对下游造成的污染，也包括地区之间的双向跨界污染，比如空气污染。不论是哪种跨界污染，单靠地方的力量是很难治理这些外部性的。

其次是知识产权保护。其中主要牵涉到的是创新与模仿的关系，给定甲地企业是创新者，而乙地企业是模仿者，则很容易理解，乙地政府有积极性采用地方保护主义的态度，包庇乃至纵容乙地企业侵犯甲地企业的知识产权。牵涉到这种跨区外部性，单纯靠甲地政府去保护甲地企业的知识产权是很难做到的，因而有中央政府承担这种事权是更加合适的。

二是增加地方的财权。

以现阶段中国最大税种增值税为例，分税制改革之后的规则是央地之间五五分成，故增加地方财权意味着适当提高地方的分成比例。增加地方分成比例会至少会产生两个效应：首先，给定税源不变，这会直接地增加地方的税收分成收入；其次，随着地方分成比例的增加，这会增加地方扩大税源的激励，从而间接地增加地方的税收收入。

三是完善政府间转移支付机制。

不管是从理论机制上分析，还是从实践经验观察，单纯依靠央地之间财权和事权划分永远是无法解决央地分权的财政失衡问题的。

首先，注意到中国是一个地区差异很大的大国，央地间财权事权划分一定无法解决财政的“横向失衡”。比如说，就新疆和西藏而言，即便将当地能产生的所有财政收入都留在当地，也无法解决当地需要处理的各种重要事务，而这种财权和事权的巨大缺口只能通过中央的财政转移支付，或者更本质地，地区之间的财政转移支付来解决。

其次，即便对那些比较富裕的地方，在某个时点，通过精巧的央地间财权事权划分而实现了财政收入和支出责任的完美匹配，这种匹配也会随着时间的推移而必然被打破。因为按照著名的卢卡斯批判，任何基于现行政策“参数”而制定出来的最优政策，最终都会因为“参数”的变化而趋于无效。

2、从官员绩效考核的角度考察做活两个积极性激励机制问题。

关于改革开放以来中国经济的高速发展，经济学界的一个基本共识是以GDP锦标赛为核心的官员绩效考核和晋升体制扮演了极其重要的作用。“政治上集权，经济上分权”的“斯芬克斯”体制是这种考核体制发挥作用的基本前提。

一方面，正因为中央政府对地方政府在政治上有高度的控制力，它才可以对地方政府官员进行绩效考核；另一方面，正因为地方政府对地方经济发展具有充分的决策自主权，它们才有可能“为增长而竞争”。按照周黎安教授的理论阐释和经验证据，GDP锦标赛意味着GDP表现相对较好的地方，其地方官员获得政治晋升的概率也相对较高。

改革开放初期，中国社会是一个“短缺经济”，其基本矛盾是“人民群众日益增长的物质文化需求与落后的社会生产力之间的矛盾”，故GDP在很大程度上可以理解为社会福利的“充分统计量”；同时，中国各地方之间的经济发展差距还比较小，或者说相互之间的可比性还比较高，故利用锦标赛制度或者标尺竞争的方式对地方官员进行政绩考核将是比较合理的。

综合上述两个方面可知，自改革开放以来很长一段时间，以GDP锦标赛考核地方官员，不但符合“以经济建设为中心”的国家战略，而且也符合标尺竞争发挥作用的现实条件。

但我们也必须认识到，GDP锦标赛是一种利弊互见的激励机制，而且随着国内外形势发生重大变化，其合理性和可行性受到越来越大的挑战。

一方面，随着经济发展和收入水平提高，民众的需求日益多元化，人们不但希望吃得饱，还希望吃得好，不仅希望有“金山银山”，还希望有“绿水青山”，即随着中国社会的基本矛盾变成“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，GDP已经越来越难充当社会福利的“充分统计量”。

这也就意味着，如果依然将GDP作为地方官员考核的单一指标，则由多任务激励的基本逻辑可知，他们就会策略性地忽视那对民众福利非常重要但难以测度的、或者对GDP贡献不大甚至有损的施政维度，比如环保、食品安全、劳动保障等等。

另一方面，经过四十多年的经济发展，中国各地区的差异性不断拉大，可比性不断降低，故如果依然用GDP指单一指标对它们进行相对绩效考核，则在理论上不符合标尺竞争的基本逻辑，而在实践中会造成落后地区“破罐子破摔”的不利局面。

正因如此，从十八大以来，国家弱化了以GDP锦标赛为核心的官员考核，提出了“不惟GDP论”等新发展理念，并通过“供给侧改革”来推动经济高质量发展。必须强调，“不惟GDP”不是说不关心GDP增长，而是说要对官员进行多目标考核。比如说，既要“金山银山”，又要“绿水青山”，就是要求地方官员不但要关注GDP增长，而且要关注环境保护。

一旦官员绩效考核从单一目标转化成为多目标，则不可回避的一个关键问题是如何将多个目标进行加总。可以想象，不同的加总方式必然产生不同的激励效果。

根据现实情况，我们主要讨论“环保一票否决制”的影响。从地方官员的角度看，“环保一票否决制”意味着，不管他在其他方面表现如何，只要环保指标不达标，他的政绩考核就是不合格的，因此可能不光是失去了政治晋升的机会，或许还要受到严厉的问责和处罚。环保一票否决制当然会产生复杂的政策效果。

从短期看，给定既有的技术条件，经济增长与环境保护之间必然会存在此消彼长的关系。一旦地方官员更加重视环保，他们就不愿意冒风险上马一些对GDP有重大促进作用但同样也有可能对环境造成重大污染的项目，其结果必然是在环境改善的同时，经济增长以及就业问题就会面临较大的压力。

基于上述两难问题可以推论，行政命令型的环保措施往往是治标不治本的权宜之计，虽然可以迅速地解决一些严重的环保问题，但要形成长效机制，就必须将环保措施转化为绿色技术创造和采用的动力。的确，按照著名的波特假说，随着环保措施提高了环境污染的成本，相对于高污染的黑色技术，企业创造和采用绿色技术的收益就增加了。

现在的问题是，许多环保措施的最后期限非常短，这使得绿色技术的创造和采用必然是“远水解不了近渴”，于是企业以及地方政府的做法要么是关停并转，要么是只能采取末端治理。前一种方式在迅速改善环境的同时，也会对经济增长造成严峻的压力，而后一种方式则在提高企业的生产成本的同时，也会降低企业采用绿色技术的动力。

总而言之，随着中国社会基本矛盾的变化，中央政府对地方政府的考核目标从单一的GDP指标变成多目标考核是顺应时代潮流的，而接下来的问题则是需要找到将多目标进行加总的合理方式。

从本质上讲，原来的GDP锦标赛是一种“正向激励”，即做好了就可以得到奖励，而“环保一票否决制”则是一种“负向激励”，即做不好就会受到惩罚。容易理解，在“正向激励”不断弱化而“负向激励”不断强化的情况下，地方积极性下降将成为一种大概率事件。

处理环境保护和经济增长之间的关系，难点在于处理垂直管理和地方分级管理，即通常所谓的条块分割问题。按照之前的论述，环保问题往往牵涉到跨区外部性，因而需要中央的垂直管理。

具体到执行过程中，这种垂直管理是由中央在环境治理方面的代理人，即环保部来执行的。与之对应，站在环保部的角度，他们主要关心的就是地方的环境质量指标，因而有很强的积极性采取一刀切式的环保措施。

但问题是，环境治理措施所产生的效果却不仅限于环境本身，至少在短期会对经济增长或者就业问题造成负面影响。这样就产生两个层面的问题：

一是不同中央部委（条条与条条）之间的协调。比如，与环保部相比，人力资源部可能就不那么关注环保问题，而会更加地关注每个地方的劳动就业问题。

二是中央部委与地方政府（条条与块块）之间的协调。很显然，与中央部委相比，地方政府就会同时关心地方的环保问题和经济增长或就业问题。

针对上述条块问题，我们的建议是，如果环保问题不牵涉到跨区外部性，则在央地分权的框架下，最佳的方式就是中央将相关权力充分下放给地方，让地方自行选择最佳的治理方案。

但必须强调，即便这里只是探讨环保，这种跨区外部性并不局限于跨区污染，而且还有可能因为GDP锦标赛所产生的策略相关性。的确，如果地区之间面临比较强烈的GDP标尺竞争，则地方政府就有积极性政企合谋，以牺牲环境的方式来做大自己的GDP。

最后，如果牵涉到跨区外部性，则应该在中央各部委之间加强协调，实现法制统一，政令统一，避免地方政府因为面临各种相互打架的政策而无所适从。

文章原题为“关于央地两个积极性的一些思考 | 五分钟经济学”

《五分钟经济学》，是复旦大学经济学院寇宗来教授推出的经济学系列作品，旨在用通俗的语言、丰富的案例，阐释经济学的思维逻辑和分析方法。

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