五分钟经济学 | 甩锅与担当-来谈经济-财新网

提要

完善担当作为的激励机制，关键是要厘清科层体系中的责权利，既要防止从上往下“纵向甩锅”导致的“乱作为”，也要防止从下往上“纵向甩锅”的“不作为”，还要防止平行层级之间在成本上的相互推诿甩锅，以及在收益上的“五官争功”。以此为基础，还要引入合理的“容错机制”。

昨天微信圈中广泛转发一个“神评”：还没等我们把病毒检测明白，病毒就先我们一步检测出了体制的优劣、干部的水平、商人的良知、专家的素养、医者的操守以及民众的认知”。

的确如此。面对汹汹疫情，尽管现在的当务之急是寻找抗击新冠病毒导致的肺炎的特效药，但从长远计，还要寻找治疗新冠病毒诊断出来的各种体制病的特效药。

按照十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》的表述，这些体制病的主要表现是不作为、乱作为，要寻求的特效药则是“完善担当作为的激励机制”，进而能够“健全决策机制，加强重大决策的调查研究、科学论证、风险评估，强化决策执行、评估、监督。”

经济分析的本质是成本收益分析，故对每个理性的行为人而言，他在多大程度上能够占有其决策所产生的收益或者需要承担其决策所造成的成本，就决定了他做决策的激励机制。

抛开各种中间状态，有四种基本的成本收益组合：

组合1：既承担成本，又享受收益；

组合2：只承担成本，不享受收益；

组合3：不承担成本，只享受收益；

组合4：不承担成本，不享受收益。

不难理解，组合1是最为有效的激励组合，因为完全没有“外部性”的“自作自受”，决策者就会充分地考虑成本与收益之间的平衡：不会看到收益就一个劲儿往前冲，因为还要看看成本有多大，也不会因为看到成本就立马裹足不前，因为还要看看收益到底有多大。

组合2导致的是正的外部性，故对决策人而言，除非预期到将来会有充分的补偿措施，其最优选择就是尽可能避免做出这种决策。

组合3导致的是负的外部性，故对决策人而言，除非预期到会有严厉的“秋后算账”，其最优选择就是尽可能多做出这样决策。

组合4对应于所谓的廉价“投票权”，因为“事不关己”，决策者的目标就是最小化自己的“决策成本”，故最终的结果要么是“能拖就拖，高高挂起”，要么是“不问东西，瞎干一番”。

接下来，不妨将上述四种组合与科层体系（hierarchy）的运行机制结合起来，看看会得到什么样的结论。为了分析科层体制，最简单的办法是将其看成一个从上到下的委托—代理链，其中提供“合同”者成为“委托人”（Principal），而接受合同者则被认为“代理人”（Agent）。

与一般的委托代理关系相比，科层体制下的委托代理关系的类似之处是，委托人通常具有信息劣势地位，因而委托人若要代理人代为实现某种政策目标，其所提供的合同必须满足“激励兼容性”（Incentive compatibility）。

反言之，委托人在提供合同时若不考虑“激励兼容性”，事后就必然会出现“上有政策，下有对策”的情况，届时用“歪嘴和尚把经念歪了”来解释就只能算作搪塞之词了。

与一般的委托代理关系相比，科层体制下的委托代理关系有一个很显著的不同之处：委托人作为“上级”通常对作为“下级”的代理人具有“权威”。这不但意味着委托人在提供合同时无需考虑代理人的“参与约束”，或者说在事前代理人是不能拒绝委托人所提供的“合同”的，而且在事后委托人是有权评判代理人的履职绩效的。

认识到这种性质是非常重要的，因为按照激励理论的术语来看，这意味着委托人在事后有“违约”（renege）或者道德风险（moral hazard）或者机会主义行为（opportunism）的可能性和现实性。而用日常语言来说，这意味着委托人可以对代理人的业绩进行“掠美”，而对自己设定目标的不良结果进行“甩锅”。

理性的下级当然会预期到可能来自于上级的“掠美”或者“甩锅”，并对此做出“反制”，而最为有趣和吊诡的是，最为有效的“反制”措施大概就是“留痕式”的“早请示，晚汇报”了。

可以设想，一旦下级的某个具体行为是其上级批准、认可和“背书”的，一旦最终出现了不良结果，上上级追究下来，下级就可以按照“照章办事”的理由进行“甩锅”。

进一步，从信息和注意力角度来看，科层体制一定是金字塔式的，层次越高的领导，需要处理的事情越多，而对下面的情况又越不了解。所以，一旦下级对某个事情事无巨细都要“早请示，晚汇报”，除非上级领导对此情有独钟，这件事情大概率就会因为下级的甩锅行为而最终黄掉。

但道高一尺，魔高一丈，办法总比问题多。面对下级的“甩锅”行为，上级可以凭借科层体制所赋予的权威，采取“不留痕”的“口头训诫”的“非正式合同”来实现自己情有独钟的目标。

不妨玩味一个非常真实的虚拟故事。设想在某个大城市里，基于某种难以名状的原因，大领导希望上马某个不太靠谱的大项目。之所以说不太靠谱，是因为项目成功了收益很大，但却有着巨大的失败风险。

项目上马需要在委办的小领导走立项程序，但小领导当然也能看出项目是不太靠谱的，于是就想到了请示大领导的“甩锅”之法。如果大领导能白纸黑字做出批示，即便项目再不靠谱，小领导也会立马立项上马的。

但大领导偏偏就不做出白纸黑字的批示，他的办法是每天把小领导叫到自己的办公室一顿臭骂，问他为何把项目拖着迟迟不上马。面对这种策略，小领导是非常尴尬，也是近乎束手无策的。虽然他可以一直顶着压力不立项这个不靠谱的项目，但他一定会盘算，如果一直这么顶下去，说不定哪一天就会因为某个不明原因而职位不保了。

正因如此，大概率事件是小领导千方百计拖了又拖之后，最终不得不“很有担当”地对这个不太靠谱的项目立项上马。再后续的结果，如果项目碰巧成功了，功劳簿上定然少不了大领导的英明领导，而一旦项目如预期失败了，大领导则可以装着完全不知道，成功将“锅”甩给“胆大妄为”“胡作非为”的小领导。

在一个科层体制中，不但有上面所分析的上下级关系，还有平级单位之间复杂的横向关系。很多时候，要办成某件事情，不是一个部门就可以单独完成的，而是需要多个部门之间相互协调的。这样，依赖于做成这件事情的成本和收益在各部门之间的分配情况，会出现各种不同的情况。

但可以预期的常规情形是，在项目执行阶段，即在成本投入阶段，各单位都会相互推诿或者“出工不出力”的动机，这就是经典的公共品效应（public good effect），其中投入成本是自己承担的，而提供项目成功率的好处却是大家分享的。

等到项目出结果了，依赖于项目的成功与否，又会呈现出两种完全不同的横向关系。如果项目最终成功了，或者快要成功了，每个部门都会“全身心投入”，以便在“五官争功”中占据有利地位。如果项目失败了，或者看起来没有希望了，各个部门则会陷入相互指责推诿的“甩锅”局面。

综合起来看，凡是牵涉到横向协调的项目，都必定会面临或者需要克服“锦上添花的人多，而雪中送炭的人少”的尴尬问题。

至此，我们可以按照成本收益组合的分类方式，对科层体系中的甩锅行为及其对担当机制的影响做个简单的总结。

首先，从上往下的“纵向甩锅”会导致上级的“乱作为”。因为在这种情况下，上级既可以享受决策可能带来的好处，又可以将决策可能造成的成本转嫁给下级的“替罪羊”，很显然，这种成本和收益之间的不对称性会导致上级决策者选择一些不靠谱的项目。

其次，从下往上的“纵向甩锅”会导致普遍的“不作为”。简言之，在这种情形中，下级事无巨细的“早请示，晚汇报”，看似是最终上级的权威，实则是没有担当精神的甩锅行为，因为一旦决策错误，他们总会以“照章办事”来推卸自己的责任。反过来，上级领导即便有担当精神，也往往会因为缺乏信息而负责任地不敢贸然做决定。

再次，平级单位之间因为没有“权威”的强制力，在任何项目执行的初期阶段，都会采取“多一事不如少一事”的观望态度，以尽可能减少自己部门的成本投入；在项目即将成功时会出现“五官争功”，以尽可能大地增加自己部门的功劳业绩；而在项目可能失败时则会纷纷甩锅，以尽可能大地降低自己部门本该承担的责任。

基于上述分析可知，要“完善担当作为的激励机制”，关键在于解决科层体系中决策成本与收益之间的非对称性。

首先需要厘清上下级之间的责权利。一方面，要按照经济活动的影响边界对每一层级进行合理充分的授权。

所谓“影响边界”，是指某个决策到底会在何种范围内产生成本和收益；

所谓“合理”，是指影响范围越大，则决策层级应该越高；

所谓“充分”，是指落在某个层级范围内的决策，应该由本级决策者担当执行，而不应该再像上级“早请示，晚汇报”，同时上级也不应该越级代为做决策。

其次，针对需要横向协调的特定项目，应该对“牵头单位”授予“至少高半级”的“权威”，即将横向协调问题转化为责权利清晰划分的纵向协调。比如，在落实区域一体化战略时，如果没有至少高半级的行政权威，是很难克服地区之间的争功、推诿、扯皮以及地方保护主义的。

再次，也是极其重要的一点，就是在厘清科层体制的责权利的基础上，还要需要引入相当的“容错机制”，这样才能真正“完善担当作为的激励机制”。

他山之石，可以攻玉，先引用一下清华大学田轩教授的一项重要研究成果。他考察了风险投资的“失败容忍”（failure tolerance）与初创公司的创新性之间的关系，其中失败容忍可以理解为公司表现回撤多大程度之后风险投资才会“清盘”。他发现，在控制了其他影响因素之后，那些失败容忍程度高的风险投资所资助的初创公司，在后续的发展中，不但创新数量更多，而且创新质量也更高。

类似地，考虑到“担当作为”必然是有风险的“创新行为”，既有可能成功，也有可能失败，所以，如果只要决策失败就会面临一刀切式的严厉问责，那么，可以预期的大概率事件将是各层级决策者都会采取“多一事不如少一事”的“不作为”或者“懒政”态度。

但是，“失败容忍”知易行难。因为一旦“失败容忍”过度了，则各级决策者面临的激励机制就会带有对成功的奖励与对失败的处罚不对称的性质，进而让他们有积极性“乱作为”，即做出那些成功收益很高但失败风险很大且整体上对社会有害的决策。

难上加难的事情是，很多时候决策者可能面临的是“前怕狼，后怕虎”的“进退维谷”的决策困境，即不管做何种决定，都会因为缺乏“反事实”而遭到严厉的指责。

有个“故事”充分说明了这一点。据说很多年前，以色列特工组织摩萨德面临着“干掉”霍梅尼的稍纵即逝的机会，但他们最终没有做出很多年后美国刺杀伊朗将军苏莱曼尼的类似选择。当记者问摩萨德负责人为何当时迟疑时，他的回答是，如果当时动手了，谁会知道霍梅尼后来会做出轰轰烈烈的事情呢？

面对这种“缺乏反事实”的决策困境，没有办法的办法，也是唯一可行的办法就是改进优化决策者的选拔机制（meritocracy），一旦选拔出来的决策者都是“不忘初心，牢记使命”的，那么，对他们进行适当的“失败容忍”就是可以理解的。但客观地讲，能否实现这一点是极其具有挑战性的。

《五分钟经济学》，是复旦大学经济学院寇宗来教授推出的经济学系列作品，旨在用通俗的语言、丰富的案例，阐释经济学的思维逻辑和分析方法。

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